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福建省PPP项目实施情况
时间:2017年4月13日
主题:福建省PPP项目实施情况
嘉宾:福建省财政厅巡视员孙婷婷
主持人:中国福建政府网特邀主持人
地点:中国福建政府网
文字直播
    [主持人]各位网友上午好,欢迎来到福建省人民政府门户网参与本期的在线访谈。近年来,在基础设施和公共服务领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式成为社会关注的热点,我省在这一创新的投融资领域工作开展情况如何,是许多网民朋友想要了解的。今天,我们专门邀请了省财政厅孙婷婷巡视员接受专访,集中围绕“我省PPP项目实施情况”与各位网友交流。
    [孙婷婷巡视员] 主持人好,各位网友好,很高兴参加本期的“中国福建”在线访谈。借此机会,首先向关心关注我省PPP工作的广大网友表示感谢,希望通过这次交流,进一步增进大家对PPP工作的了解和理解,凝聚发展共识,汇聚PPP推广运用正能量,促进我省PPP工作再上新台阶。
    [主持人]我省是全国较早开展PPP工作的省份,请您介绍一下目前我省PPP项目实施的最新进展情况?
    [孙婷婷巡视员]2014年,我省在全国率先出台了PPP试点的指导意见,三年来,各级各有关部门认真贯彻省委省政府决策部署,把推广应用PPP模式作为深化财税体制改革和加强公共服务供给侧改革的重点工作来抓,持续完善体制机制,加大政策、资金支持,深入推进 PPP工作,取得了一定成效。
    截止目前,我省纳入财政部综合信息平台的PPP项目达到239个(包括厦门),总投资3468亿元;累计落地项目79个,总投资1121亿元,其中2017年新增落地项目23个。落地项目数、规模和落地率呈逐年上升趋势,落地领域已从市政工程、片区开发、交通运输等传统领域,向文化、医疗卫生、旅游、养老等民生短板领域、新兴领域扩展。
    经过三年实践,全省上下对PPP改革的共识初步形成,PPP模式推广运用已成为我省“补短板、促投资”的重要抓手,为我省经济社会发展发挥了积极作用。
    [主持人]在投资领域,政府的导向作用非常重要,我省在这方面有哪些政策为PPP工作保驾护航?
    [孙婷婷巡视员]我省从开展PPP试点之初就十分重视政策研究,目前已建立了“指导意见+扶持政策+操作指引+专项推动”的比较完善的政策支撑体系。
    指导意见方面。2014年,我省在全国率先出台了《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》,从试点项目范围、项目确立、项目实施和项目监管等四个方面对PPP改革理念和项目管理进行整体规划指导,启动试点工作。在总结经验的基础上,2016年,省政府又出台了《关于进一步做好政府和社会资本合作(PPP)试点工作的若干意见》,从“加强项目策划、完善行业标准、推动项目落地、依法组织采购、增强融资支持、强化宣传培训”等六个方面进行完善和规范,确保了我省PPP试点工作健康发展。
    扶持政策方面。积极探索财政资金撬动社会资本和金融资金参与PPP项目的有效方式。2015年,省政府办公厅出台了《关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点扶持政策的意见》明确规定,2015-2017年,经省财政厅或其授权机构认定,列入省级PPP示范项目的,省财政按照项目新引入社会资本额给予实施地政府一次性奖励。奖励标准是:引入社会资本5000万元以上1亿元以下的,奖励50万元;引入1亿元以上每增加1亿元再奖励30万元。列入财政部PPP示范项目的,奖励金额按上述标准增加20%。目前省财政厅已累计下达奖补资金1.6亿元,对省内25个项目进行前期费用奖补,单个项目最高奖补600万元。省发改委也争取和下达了国家发改委PPP项目前期工作经费3060万元,支持我省34个PPP项目开展前期工作。应该说,各地PPP项目前期经费有较为充足的保障。2016年,省财政还安排预算20亿元,会同兴业银行发起设立了规模200亿元的省PPP引导基金,制订引导基金管理办法,对PPP项目给予融资支持。
    操作指引方面。财政部在这方面做了很多工作,先后制订出台了PPP操作指南、物有所值评价指引、财政承受能力论证指引、政府采购管理办法、合同管理办法等,近期又出台了信息公开管理办法、咨询库管理办法、专家库管理办法等。在此基础上,省财政厅还出台了PPP项目财政管理操作流程、省级PPP项目库管理办法等。各设区市也从实际出发,出台了PPP实施方案和政策。可以讲,PPP的制度体系已基本形成。
    专项推动方面。今年我省又在全国率先推出PPP工程包,出台了鼓励社会资本投资村镇污水处理设施、生活垃圾处理、城市公共停车场和养老服务四个领域工程包的实施方案。这项措施主要针对民营资本推出,采用“一包一策”方式,确保政策、资金、保障措施精准对接。我们要求各设区市、平潭综合实验区以设区市或县(市、区)为单位,将辖区内相关项目整合组成一个或若干个工程包,明确各地都要推出一定数量的工程包,年底前落地率应达到50%以上。
    [主持人]这样看政策力度不可谓不大,但有了政策,我们又是通过什么工作机制或措施来落实兑现呢?
    [孙婷婷巡视员]政策落地要有好的机制来保障,要靠人来落实。为了推动PPP工作,我省在全国率先建立了由分管副省长为总召集人的省政府PPP试点工作联席会议制度,目前成员单位18个,明确了任务分工,强化协同配合,定期召开联席会议和联络员会议,研究协调PPP工作,抓好任务的分解落实。各部门积极发挥职能作用,在各自领域从项目生成、要素保障、融资支持、行业管理等完善具体措施,指导各地工作开展,协同进行示范项目的督导,形成推动工作的合力。如发改委协同我厅发布了省级PPP项目库清单和动态清单,省国土厅专门出台了保障PPP项目建设用地的意见,水利厅研究制订了福建省水利PPP项目合同范本(试行),指导东山岛外第二引水工程、连城县福地水库等项目的生成和落地,等等。大部分设区市政府也成立联席会议机制,建立专项检查、年度绩效考评体系,采取领导挂钩项目协调机制和项目推进落实机制,促进PPP项目顺利推进。
    为确保有专门力量推动PPP改革,我省在全国率先设立了省级PPP管理中心,加强项目指导、技术支持,对项目库信息平台进行管理和信息发布。各地市也相继成立了PPP管理中心,安排专人专职推动PPP工作。
    [主持人]能着重介绍一下我省新推出的PPP工程包的具体政策内容吗?
    [孙婷婷巡视员] PPP工程包主要是针对一些公共服务和民生短板领域推出的一项鼓励和吸引民间资本投资的举措。这些民生短板项目单个投资体量相对较小、项目分散、对社会资本缺乏吸引力,运营较为困难,通过集中打包方式可以加大投资规模,吸引社会力量投资。目前我省在村镇污水处理、生活垃圾处理、城市停车场、养老服务四个领域实施,省住建厅、省民政厅分别会同我厅于今年初制订下发了实施方案。主要内容:
    一是创新项目生成方式。对PPP工程包项目采取整体招标、整体签约、整体设计、分期实施,项目落地后,市、县级组织实施机构统一与社会资本签订合同并支付运营费用,运营费用需由各县、乡镇分级承担的,市、县级财政部门按财政管理体制进行上下结算,解决社会资本收费难问题,保障项目招得来、能落地。
    二是保障合理收益。明确社会资本合理收益预期,社会资本投入资本金内部收益率可按年化不超过10%测算,结合行业特点和利率水平进行适当调整,通过竞争方式确定。对于农村污水、垃圾等操作难度较大,社会资本参与意愿不高的领域,明确合理投资回报,有利于提高项目吸引力。
    三是加强政策扶持。在融资支持方面,对民营资本投资占股超过50%的项目, PPP引导基金通过股权、债权或股债结合方式对项目提供优先支持,债权投资资金成本不超过市场同期融资成本,切实解决项目融资问题。在资金补助方面。省级财政对县(市、区)PPP工程包安排总额不超过100万元的前期经费补助,解决项目生成难。同时对符合条件的项目,省级专项资金补助上浮10%-20%,引导财政资金向“补运营”转变。
    [主持人]项目融资是PPP项目能否落地的重要保障,我省成立了PPP引导基金,能介绍一下基金及对PPP项目融资支持的相关情况吗?
    [孙婷婷巡视员]2016年10月,省财政与兴业银行共同发起设立了规模为200亿元的PPP引导基金,为我省PPP项目提供股权、债权和股债结合融资支持。PPP引导基金成立以来,召开了专场对接会,发布了项目阶段性对接指引,先后到全省八个设区市和平潭综合实验区开展项目对接,共对接29个项目、总投资515亿元。今年 3月,引导基金已与龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目签约,项目总投资6.72亿元,引导基金投放3.45亿元,提供长达十年的低于银行贷款基准的优惠利率。4月,福州地铁2号线10亿元也即将投放。目前引导基金正报审核中的项目7个,项目总投资约160亿元;正在尽职调查中的项目8个,项目总投资约140亿元。我们还组织各地项目与中国PPP基金进行两轮对接,已有4个项目进入审贷阶段。
    各地也通过多种方式增强项目融资服务。福州市采用银团贷款方式,以国开行为银团牵头行,为项目提供118亿元贷款;泉州市设立3亿元PPP专项增信资金,为社会资本参与PPP项目融资提供增信支持;南平市统筹安排了1亿元增信资金,为PPP项目贷款提供增信支持。
    下一步,人行、银监等部门还将引导金融机构开发与PPP项目相匹配的金融产品,对特许经营权质押、收益权质押、资产证券化、担保等提供政策指引,拓宽项目融资渠道。特别要降低民营资本的融资成本,提高参与项目合作的竞争力。探索建立金融机构与项目的融资对接平台,让双方及时掌握相关金融政策和融资需求,加快融资对接。
    [主持人]我省PPP落地项目有哪些创新或经验?
    [孙婷婷巡视员]从我省已落地项目看,创新点不断涌现,各地摸索出了不少好的做法。
    一是项目“捆绑”。针对“小散”项目,采取捆绑打包, “肥瘦搭配” “上下游联动”方式,项目吸引力增强。如:龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目,是我省首个跨行政区域的工程包,在设区市整合了四个县(区)的乡镇污水处理项目,项目总投资达到6.6亿元,提高了社会资本投资热情,项目成功落地,该项目已入选财政部示范案例。泉惠石化园区重件道路以东区域码头及配套项目实现“大型复杂项目的有机捆绑”,4个子项目实现相互关联整合;洛江区洛阳江流域综合整治工程PPP项目,采用沿流域项目“有跨区域打捆”,有效解决了大型复杂项目实施难问题。
    二是鼓励 “抱团”。以联合体方式,整合各自优势,提高项目整体收益和抗风险能力,解决单个民企体量小或业务单一无法参与重大项目合作的问题。比如晋江市国际会展中心项目,发挥联合体双方建设和运营的各自优势,由龙元建设集团和环球国际服务联合体中标,拿下了10亿元的大项目;东山羊角山生态旅游公园,总投资3亿元,采用福建省泷澄建设集团、广东建筑艺术设计有限公司和福建蓝海市政园林建筑有限公司联合体方式,整合了三方在设计、建设、运营等专业领域的各自强项,通过“供给端”与“需求端”的整合,避免了项目策划过程的资源“错配”问题,提升了联合体的整体竞争力,最后成功中标。
    三是存量+增量组合。推动“存量”政府债务采用PPP模式实现转换。比如漳州古城保护开发(一期)启动工程PPP项目通过采用TOT模式改造创新,将政府性债务转化为企业债务,平滑未来财政支出,减轻财政压力。南安市城镇污水处理厂PPP项目,采取“新建+存量”将5个乡镇12座污水处理厂整合。
    四是特许经营。泉州市工业废物综合处置中心采用BOOT模式,政府不但未给予项目任何补贴,并预计30年可额外收取特许经营收益0.8亿元。漳浦县深土镇镇区漳东线北侧片区基础设施及配套工程引入轨道交通,把旅游景点山体公园一抽象画廊一翡翠湾串联起来。“空中轻轨”旅游开发等收益作为投资人的回报,特许经营期满后工程无偿移交政府,特许经营期30年。
    各地在实践中还有很多好的经验做法,我们PPP管理中心正在组织专门力量编制典型示范案例,为各地提供可复制可推广的经验借鉴。
    [主持人]您认为,我省在推动PPP工作过程中还面临哪些困难或挑战?
    [孙婷婷巡视员] PPP工作推动三年多来,取得了一些成绩,但也面临不少困难和挑战。主要有几个方面:
    一是有些地方观念转变不到位。部分地方对PPP的内涵和实质认识仍有偏差,比如将PPP模式单一地理解为融资手段,认为PPP融资成本更高,而且程序复杂,不如财政直接投入、政府融资平台投资或银行贷款融资模式简单,采用PPP模式的主动性不强。
    二是项目实施不够规范。部分地方物有所值和财政承受能力评估流于形式,存在先决策后论证的现象;部分地方将PPP模式泛化滥用,为了上项目将无关联项目打包或包装,将财政支出安排设计成未来若干年开始偿还,风险与收益不匹配;部分项目缺乏运营和绩效考核,实则为拉长版的BT,等等。这些既影响PPP规范推广,又加大地方政府财政风险。
    三是行业、地区发展不平衡。交通、市政、片区开发类项目的行业主管部门有项目管理经验,或已出台具体实施意见,项目推动较快。相反,有些行业主管部门尚未行动或行动迟缓的,项目策划、落地较慢。从区域分析,认识到位、思路清晰的市县推进快,制度体系、工作机制比较健全,项目落地也快。如泉州、漳州、福鼎、晋江、东山等市县工作主动、进展较好。反之,观念跟不上、领导不重视的地方仍需上级推着走,落进项目少。
    四是配套政策不够完善。国家层面PPP立法还在研究制订之中,民间资本心存顾虑。相关的土地、税收支持、价格、项目审批、项目退出机制等方面的配套政策还有待于进一步完善。分行业领域的管理办法、实施细则、合同范本还比较缺乏。
    五是服务保障能力还需提升。行业整体服务能力有待增强,相关部门专业人员不足,对项目策划、谈判、全生命周期监管等操作能力也不足。第三方咨询机构水平良莠不齐,咨询服务质量和专业性还有待于进一步提升等等。
    [主持人]那么,下一步我省准备如何持续推动PPP工作?
    [孙婷婷巡视员]我省PPP工作要按照中央和省委省政府的统一部署,把握PPP工作“市场化、法制化、规范化”原则,充分发挥各级政府在PPP试点工作中的主体作用和省PPP试点工作联席会议机制的推动作用,各成员单位协同配合的工作机制,进一步健全制度体系,加快项目推进,规范项目运作,提高服务能力,努力实现深化供给侧结构性改革、优化财政管理、吸引民营资本参与、推动经济社会健康发展的多重目标。
    重点从五个方面进行推动:全力推动项目实施,提高落地率;开展两个“强制”,加强项目储备;完善“1+X”制度支持体系,规范项目运作;营造公平环境,鼓励和吸引民间资本参与;提升服务能力,保障PPP工作顺利开展等。五个方面工作我们均细化了具体的工作要点,有明确的目标任务要求。财政厅已将工作分解下达,要强化地方政府主体责任,落实正向激励机制,全力推动PPP工作,打好PPP改革攻坚战。
    [主持人]现在我们来看看网友都有什么问题。有网友问:我省民营经济发达,如何鼓励和吸引民间资本参与PPP项目建设,在这方面有什么实招吗?
    [孙婷婷巡视员]引导民间资本参与提供公共服务,是PPP改革的主要任务之一。李克强总理多次强调,要把PPP作为拉动民间投资的一种重要方式。我省民间资本占三分之二,目前落地的PPP项目也有本省的民营企业。为进一步激发民间资本投资热情,我省从以下四个方面着力:
    一是营造公平环境,打消民企“顾虑”“偏见”。公平对待各种所有制的社会资本,在PPP项目采购、资格预审、招投标等环节,要防止因企业规模等条件设置标准过高而将民企、外企排除在外,不得实行差别或歧视性待遇。在同等条件下鼓励优先选择民企、外企资本参与PPP项目建设。
    二是提高项目收益预期。在今年初,省财政厅会同住建厅、民政厅推出了村镇污水处理、生活垃圾处理、城市公共停车场和养老服务领域四个PPP工程包的实施方案。实施方案主要针对民间资本推出。工程包实施方案规定,社会资本投入资本金内部收益率可按年化不超过10%测算(超过PPP项目平均资本金内部收益率8%水平),结合行业特点和利率水平进行适当调整,通过竞争方式确定。同时,要求各级政府要将支出责任纳入中长期财政规划统筹考虑,列入同级财政预算,确保兑现财政承诺。要积极研究费用的合理分担机制和调价机制,保证项目运行经费。
    三是加大资金扶持力度。对符合条件的项目,省级专项资金补助上浮10%-20%,引导财政资金补建设向“补运营”转变。对民营资本投资占股超过50%的项目,省PPP引导基金对项目提供优先支持,债权投资资金成本不超过市场同期融资成本,切实解决项目融资问题。
    四是建立诚信奖惩机制。我们将会同有关部门将PPP合同履约纳入社会信用体系,建立诚信“红黑名单”。通过行业协会发布“白名单”,建立信用榜,提升有实力、守信用、善管理的民企信用等级。
    [主持人]为了促进PPP项目规范实施,有什么具体措施?
    [孙婷婷巡视员]项目是否规范实施决定了PPP改革的成败和生命力。我省坚持发展与规范并重,坚持做“真的PPP”项目,为此,我们采取以下措施:
    一是健全完善制度体系。健全完善“1+X”行业配套实施方案,制订分行业实施方案、验收标准、技术规范等政策指引,特别是要细化覆盖项目全生命周期的绩效指标体系。财政部门要牵头建立分行业物有所值评价模板、财政承受能力论证模板。国土、物价、金融等部门加快研究有关土地、价格、融资等配套支持政策。
    二是抓好典型示范。对列入财政部示范的32个项目,要求项目所在地政府和实施单位要确保项目按照财政部时间节点要求按期落地,规范实施,促进项目尽快开工建设。我厅还组织专家对示范项目进行对口联系定向辅导、跟踪督导、推广宣传,发挥示范项目的引领作用。
    三是规范项目实施。坚持“促发展”与“防风险”并重,防止通过溢价回购股权、承诺保底收益等方式与社会资本合作,或通过明股实债、政府劣后兜底等方式进行变相融资。要求各级财政部门会同相关部门加强项目监管和资金监管,防止“一方案两论证”流于形式。采用“双随机”方式,抽查PPP项目方案、“两论”评估和已经签约合同,促进各地各部门和有关咨询机构认真把关,保证项目质量。
    [主持人]有网友问,如果想参与我省的PPP项目投资或融资,有什么渠道可以了解刚才您提到政策或项目信息呢?
    [孙婷婷巡视员]我们在推动PPP工作中,注重建立透明的信息共享制度。我们欢迎有志于PPP事业的社会资本积极参与我省的PPP项目投资,我们可以提供以下服务:
    一是财政部建立了政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台,社会各界可通过财政部PPP中心网站进行全国PPP项目查询。
    二是省财政厅门户网站PPP专栏提供我省PPP政策发布和项目信息发布,并进行动态更新。福建省政府采购网提供项目的招标及中标信息。可随时通过互联网访问。
    三是召开项目推介会,省财政厅直接搭建政府、社会资本方、融资方三方面对面对接平台,当面交流项目信息。推介会公告通过网站等多种渠道公开发布,欢迎参与。
    四是开展PPP培训,为有需要的各级政府工作人员、社会投资方、金融部门解读政策,强化实务操作能力。我厅去年召开了三场政策及实务培训,邀请财政部PPP管理中心、采购专家、咨询机构解读最新政策,分析案例及实务操作难点。今年还将开展对公众的社会培训和宣讲,提高各参与方的政策把握和实操能力。
    五是各级财政部门的PPP管理中心和对应的业务部门也可以提供政策咨询和项目对接服务。
    [主持人]还有网友问,今年还会开展项目推介吗?
    [孙婷婷巡视员] 2015年10月至去年4月,我省率先在央企国企集中的北京、金融和民间资本集聚的上海、外资和港澳台资发达的深圳举办PPP项目推介会。2016年6?18期间,在福州举办了民企专场PPP项目对接会。上述推介会共推出160个项目,总投资2617亿元,共吸引1000多家社会资本方3000多人次参加,现场签约27个项目,总投资536亿元。四场PPP项目推介会取得了预期效果,各地也希望省里能继续开展项目推介,为各地项目扩大宣传和影响。根据工作安排,我们计划在6月份左右举办PPP项目推介会,并开展各类金融机构、基金与项目单位进行融资需求对接等一系列活动,帮助各地推动项目实施。
    [主持人]今天非常感谢孙婷婷巡视员与我们交流分享PPP方面的政策和知识,由于时间关系,今天的访谈先到这里,希望广大网友从中有所收益,积极参与我省的PPP事业。今天的交流就到这里,下期再会。
    [孙婷婷巡视员]谢谢主持人,谢谢网民朋友,欢迎广大网友为我省PPP工作建言献策。
    
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